垃圾处理领域DBO模式的适用分析

近一段时间以来，在环保领域采用DBO模式的项目开始崭露头角，主要出现在污水处理厂新建及改造、雨水调蓄、管网运维和生活垃圾转运领域，例如合肥望塘污水处理厂改建工程DBO项目。虽然DBO并非是113号文规定的PPP模式类型，但是其本质上符合我国PPP相关政策，与PPP提升基础设施和公共服务供给效率的目的相一致，其适用应不存在政策障碍。本文意在以“合肥望塘污水处理厂改建工程DBO项目”为范例，总结经验与成果，从而对垃圾处理领域DBO模式的适用进行分析，并初步设计出通用运作模式以供专家和同行批评与指正。

一、项目基本情况

二、DBO与PPP（BOT）终极对比

三、DBO模式适用分析

（一）采用DBO模式是否违反455号文

财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部关于《政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）中明确表示：“符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP模式。未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，也可从财政资金中安排前期费用奖励予以支持，逐步减少资本金投入和投资补助。”

通过对上述文件表述的分析，我们可以得出以下结论：

1、是不是所有垃圾处理项目必须采用PPP模式？

不是。

文中说符合全面实施PPP模式条件的垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP模式，换言之，不符合全面实施PPP模式条件的垃圾处理项目无需采用PPP模式。

2、适合采用DBO模式的项目是不是属于不适合采取PPP模式的情形？

是的。

首先，采用DBO模式的项目往往是具有紧迫现实甚至是危险性的情况，需要立刻改善区域环境质量，达到环保要求，而且运行时间一般较短，这种类型的项目很难达到PPP的物有所值要求。

其次，也不符合平滑财政支出、降低财政压力的要求。

最后，DBO模式完全由政府投资，不包含任何融资内容，适合政府有充分资金实力的情况。这也与PPP的融资作用相违背。

3、DBO能否与455号文形成分庭抗礼之势不太可能。

首先，PPP渐渐包含DBO的优势。455号文、92号文以来，PPP走入了运营至上的新时代，DBO所拥有的技术、运营优势，逐渐不那么明显。

其次，DBO模式的适用情形逐渐消失。特别是存量巨大、历史遗留问题巨大等这些催生DBO的基础问题，会在未来不久得到极大缓解，未来是建设完善环保机制和体系的天下，并形成良性循环，可能没有太多DBO发挥的余地。

最后，财政角度决定PPP胜过DBO。关于印发《预算稳定调节基金管理暂行办法》的通知（财预[2018]35号中强调建立并实施跨年度预算平衡机制，旨在利用好地方政府财政结转结余及调入资金。即便政府资金充裕，也完全可以统筹规划，采用更符合物有所值的PPP模式，开展更多优质的PPP项目。

综上，采用DBO模式并不违反455号文，周期短、重运营的属性使得其更加适合短期内迅速提高某一区域内公共服务质量和供给能力。对于无法承接PPP大体量、长周期的中小高精尖技术型企业，无疑是很适合的方向。然而，由于其适用范围较窄，延展性差，不会是未来的主流方向。

（二）垃圾处理领域DBO模式建议

1、适用类型

垃圾处理领域也有一个成功案例，蚌埠市淮上区生活垃圾转运中心项目，工程建设费报价2725.83万元，处理服务费单价49.31元/吨。结合上述DBO模式的特征，可以总结适用DBO模式的垃圾处理项目应当是体量小、技术高、重运营、现实紧迫性和资金充裕的项目。简言之，不符合PPP和政府购买服务要求的项目，即落入DBO模式的袋子。

2、基本运作模式图

模式说明：

（1）政府按照法定手续完成立项，授权项目主管机构和政府出资代表；

（2）按照DBO模式，结合项目特征，拟定采购条件，开启采购流程；

（3）中标社会资本与主管机构签订《DBO合同》，对其中工程款支付进度、绩效考核标准做详细约定；

（4）中标社会资本与政府出资代表签订股东协议，组建项目公司，作为本项目实际运营的主体；

（5）主管机构移转特许经营权，另行签订《特许经营合同》，内容与《DBO》合同中的对应内容相一致；

（6）主管机构根据绩效考核结果报请财政部门支付服务费；

（7）项目合作期结束后，政府决定续签或收回特许经营权。

（三）垃圾处理采用DBO模式的风险提示

1、政策风险

未经物有所值和财政承受能力论证的项目，不能轻易排除适用PPP模式，否则有违背455号文之嫌疑，财政资金可能无法支出。

2、程序风险

一般而言，设计阶段需要政府采购或委托相关机构进行，设计在采购建设运营方之前，因此如果采用DBO，将设计放在后端，相当于社会资本在设计阶段就已经参与进来，会对传统操作模式形成矛盾，如果调整是一个难题。

3、操作风险

DBO完全实现了产权与经营权的分立，政府作为投资人先期投入的资金，完全依赖于社会资本方的技术和运营实力，虽然存在工程进度控制支付以及运营绩效考核的限制，但可能存在政府方白白投入工程资金，但运营效果不利的风险。因而在采购时需要十分慎重。

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